May
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Equateur : contribution au débat sur la nouvelle Constitution. La dette publique dans la Constitution
Mayo 30, 2008 | Por: Alberto Acosta |
TRADUCCIÓN AL FRANCÉS DEL ARTÍCULO DEUDA PÚBLICA EN LA CONSTITUCIÓN POR CATDM
par Alberto Acosta
Dès l’indépendance, la prérogative de contracter des dettes est revenue au pouvoir législatif, comme le disposait déjà la première Constitution. Depuis lors, les questions liées à la dette externe ont été étroitement liées aux résolutions parlementaires car, étant donné leur importance pour l’économie nationale, le Congrès ou les différentes Conventions devaient prendre connaissance et approuver les prêts et les négociations susceptibles d’avoir lieu.
Ce principe a traversé de manière continue les différentes Constitutions en commençant par la première de 1830 qui, à l’alinéa 2 de son article 25, fixait comme attribution au pouvoir législatif « d’établir les droits et impôts et de contracter des dettes sur le crédit public ». Ce principe a été maintenu dans les Constitutions de 1835 (article 43, alinéa 2) ,1843 (article 37, alinéa 2) et 1845 (article 42, alinéa 2). Dans cette dernière l’attribution du pouvoir législatif s’est trouvée élargie, l’article 42, alinéa 4 stipulant « l’autorisation d’emprunts et autres contrats pour combler le déficit du Trésor national et permettre l’hypothèque des biens ou des rentes de la République pour assurer la sécurité de paiement des dits emprunts ou contrats ». Dans les constitutions de 1850 (article 31, alinéa 8), 1852 (article 40, alinéa 2 et 4), 1861 (article 39, alinéa 2 et 4), 1869 (article 35, alinéa 2 et 4), 1883 (article 62, alinéa 4 et 5), 1897 (article 65, alinéa 2 et 4), 1906 (articles 54, alinéa 3 et 4) et 1945 (article 34, alinéa 10 et 11), l’obligation que le Congrès participe aux négociations sur l’endettement est restée en vigueur. Dans les Constitutions de 1878 et 1945, les droits législatifs ont été élargis. Le Congrès devait intervenir pour établir des contributions et autoriser l’exécutif à contracter des emprunts. L’approbation du Congrès était nécessaire pour que l’exécutif puisse réellement contracter ces emprunts. Cette faculté du Parlement pour « reconnaître la dette publique et établir la manière d’en effectuer la conversion, l’amortissement, la consolidation et l’annulation » a été maintenue en vigueur jusqu’à la Constitution de 1967 (Article 123, alinéa 10) |1.| .
Avec la rupture de ladite Constitution en juin 1970, le contrôle législatif a pris fin, ce qui a contribué postérieurement au développement d’un processus d’endettement agressif pendant les 3 années de dictature militaire entre 1976 et 1979.
En dépit de ces dispositions constitutionnelles, les renégociations de dette ont eu lieu dans bien des cas en secret bien que, par la suite, les résultats étaient diffusés par le Congrès.
Les dernières renégociations effectuées par les différents gouvernements surtout depuis 1982 ont été marquées par le secret, secret qui a non seulement concerné le processus de pourparlers et discussions - ce qui pourrait dans une certaine mesure se justifier pour ne pas entraver leur déroulement - mais surtout au moment de la communication des résultats.
Il est important de se rappeler qu’en 1983, lorsqu’il a été question d’apporter une série de réformes à la Constitution, le président d’alors Osvaldo Hurtado Larrea (1981-1984) a émis un avis défavorable pour que le point d de l’article 48 des réformes qui octroyait au moins au Congrès la faculté « de fixer annuellement la limite maximale d’endettement national » soit intégré à l’article 59 de la Constitution |2.| . Cette décision a été adoptée alors même que commençait la nouvelle étape de renégociation et qu’on analysait les énormes subventions accordées, via la « sucretization » |3.|. de la dette externe privée, aux débiteurs privés tant nationaux qu’étrangers…
La Constitution de 1998 établissait dans l’alinéa 14 de son article 130 que le Congrès aura la responsabilité « de fixer la limite de l’endettement conformément à la loi » ; cependant cette disposition n’aura pas été suivie d’effets. Au-delà des antécédents historiques, la question de la dette externe peut être abordée en tenant compte de différents aspects.
1. La détermination des besoins de financement du développement de la part de l’Etat
Un premier paragraphe devrait reprendre un texte fondamental qui stipule que les besoins de financement du développement seront couverts autant que possible par l’épargne interne et que le recours à l’endettement n’aura lieu que lorsque ce sera indispensable. Les rentrées fiscales issues des différents impôts et des autres formes de prélèvement telles que des royalties, y compris les bénéfices des entreprises publiques, devraient être la source principale de financement fiscal. Dans le cas où les rentrées fiscales obtenues par le recouvrement d’impôts et autres biais mentionnés ne seraient pas suffisantes pour mettre en oeuvre les investissements des plans de développement établis par le gouvernement, il serait envisageable d’avoir recours à des sources de financement alternatives. La volonté n’est pas seulement de contrôler l’endettement public externe mais aussi d’accorder une attention croissante à l’endettement public interne. De même, on ne peut négliger la dette externe privée qui est devenue un véritable boulet pour l’économie équatorienne au cours des années 1980 et dont la socialisation, ou « sucretización », a servi de détonateur, entre autres, à la crise économique. L’Etat mettra en avant sa souveraineté financière en veillant à ce que le niveau et la nature de l’endettement n’affectent pas la souveraineté nationale, les droits humains, la qualité de vie et la préservation de la nature.
2. Les sources de financement possibles et leurs modalités d’accès
Les sources de financement auxquelles l’Etat équatorien pourra avoir recours sont : i. des prêts contractés auprès des institutions financières internationales ii. des prêts contractés auprès d’autres Etats iii. des prêts contractés auprès du secteur privé iv. l’émission de bons à placer sur le marché interne v. l’émission de bons à placer sur les marchés financiers internationaux
Le recours à l’une ou l’autre de ces sources de financement ne pourra avoir lieu qu’en l’absence de conditionnalités contraires aux plans et priorités de développement du pays. Les prêts doivent de plus être obtenus dans le cadre de la juridiction équatorienne, ce qui implique une révision des traités internationaux qui ont limité la souveraineté nationale (le CIRDI |4.|par exemple). Dans les traités internationaux qui prévoient des systèmes internationaux d’administration de justice, l’Etat devrait se réserver le droit d’accepter ou non les dites clauses. |5.|
3. Limites, contrôles et restrictions pour contracter des crédits et émettre des bons.
C’est le ministère des Finances qui la prérogative de contracter des emprunts ou le cas échéant le ministère concerné par le projet. Dans le cas où les emprunts représentent plus de 0,15% du budget général de l’Etat, ceux-ci devront être approuvés par un Comité présidé par le président de la République dans lequel participent le président en personne ou un délégué, le ministre des Finances, le ministre ou le secrétaire d’Etat à la planification ainsi que le ministre du secteur auquel se destine le prêt. Un représentant des citoyens élu par le Pouvoir citoyen |6.| devra également participer.
Le recours à l’endettement tant externe qu’interne devra se fonder non seulement sur des évaluations financières et économiques mais également sur des évaluations sociales et environnementales. Ces conditions devraient figurer dans la Constitution. De même, comme le prévoient les pratiques constitutionnelles mentionnées au début du texte, des mécanismes de contrôle parlementaire seront mis en œuvre pour l’approbation des politiques d’endettement et le suivi de l’utilisation des emprunts contractés via la création d’une Commission sur la dette publique au sein du Congrès. La règle générale sera que les dépenses courantes ne pourront être financées par des emprunts internationaux. |7.|
Cette restriction dans l’usage des ressources financières ne s’appliquerait pas dans le cas où un tel financement serait nécessaire pour répondre à une catastrophe naturelle. Dans la nouvelle Constitution, il faudra clairement établir l’interdiction pour l’Etat d’assumer des dettes privées internes et externes (y compris les dettes des collectivités territoriales) : une nouvelle « sucretización » devant être clairement et catégoriquement proscrite.
4. Etablissement de limites pour le poids du service de la dette sur le budget ou par rapport à d’autres postes budgétaires
On pourrait analyser plusieurs options. Mais il doit être clair qu’une des fonctions centrales du Parlement doit être la capacité à fixer une limite annuelle à l’endettement. Cette limite ne peut être supérieure au déficit en ressources pour l’investissement. On ne doit pas prendre en compte le déficit pour les dépenses courantes, ni celui généré par l’endettement, pour éviter une escalade du service de la dette dans le budget comme ça s’est passé dans toute l’Amérique latine. |8.| Le niveau général de l’endettement ne devrait en aucun cas excéder le montant du revenu national. En cas de dépassement de ce montant, l’Etat devrait entreprendre une renégociation à l’amiable avec les créanciers pour se maintenir dans les limites établies. Il faudrait également analyser une autre option, qui serait d’établir une relation dynamique entre le service de la dette et l’investissement social, en particulier en éducation et en santé. Cet investissement social devrait être toujours supérieur au service de la dette. Cette mesure aura un double effet : à la fois d’accorder la priorité à l’investissement social sur le service de la dette et de constituer un frein à des politiques d’endettement agressives. Cette option pourrait cependant dans des circonstances déterminées ouvrir la porte à un endettement afin de mettre en œuvre des investissements sociaux…
Ainsi donc on pourrait penser à un système qui prévoit que :
les paiements au titre d’intérêts et d’amortissements de dette auront lieu une fois remplis de façon satisfaisante tous les engagements budgétaires de dépenses et d’investissements sociaux et ceux relatifs à « l’économie des soins » |9.| Les notions de revenus et dépenses « permanents » et « non permanents » serviront à établir les limites. La fiscalité et les taxes douanières constitueront les revenus permanents. Les revenus non permanents proviendront des ressources non renouvelables et de l’endettement. Les dépenses permanentes (salaires) seront financées exclusivement par des revenus permanents. Les dépenses non permanentes (projets d’investissements) seront financées avec des revenus non permanents.
L’endettement public financera de préférence des projets d’investissements disposant d’une capacité de retour sur investissement.
L’endettement public financera exclusivement des programmes et des projets d’investissement à charge des institutions et entreprises publiques. Il est interdit de destiner ces ressources à des dépenses courantes ou au paiement des intérêts ou de l’amortissement de dettes préalablement contractées.
5. L’établissement de mécanismes de vigilance et audit des crédits et de leur utilisation
En sus du contrôle parlementaire, des mécanismes de surveillance de la destination des crédits seront mis en œuvre pour analyser le déboursement effectif et les résultats des projets ou des opérations financés. Il reviendra à la Banque centrale ou à la Cour des comptes d’effectuer un audit annuel de la dette qui sera envoyé au Parlement pour validation. (Une autre possibilité pourrait être l’institutionnalisation de l’actuelle Commission d’audit de la dette, remandatée par le Pouvoir citoyen). Le point de départ pour entamer un processus de résolution définitive de la dette sera sans aucun doute la réalisation d’un audit à critères multiples. Toutes les dettes ne doivent pas recevoir le même traitement. Un bon nombre d’entre elles doivent être répudiées dès le départ, surtout celles qui appartiennent à la catégorie de dettes odieuses (contractées par exemple par une dictature), usuraires (avec des taux d’intérêt trop élevés qui dès le départ rendent son service trop élevé), corrompues (contractées dans des conditions qui ne correspondent pas aux normes juridiques du pays créancier ou du pays débiteur ou aux normes internationales), y compris les dettes impayables qui devraient être considérées dans cette perspective. Cela nous conduit à renforcer les processus de judiciarisation de la dette en étayant ces définitions basées sur sa légalité et plus encore sur sa légitimité. Pour parvenir à cette situation favorable il faut instaurer des principes de justice qui doivent nous gouverner. Ces principes de justice doivent permettre d’éviter les violations des droits humains, des droits des peuples. Il faut également réaffirmer avec davantage de certitude et de constance que de telles règles s’appliquent à la vie économique. Il ne faut pas oublier que ce sont les inégalités dans les relations entre les créanciers et les débiteurs qui ont été la cause de bien des problèmes dans les processus d’endettement et de l’incertitude financière. Il faut parallèlement renforcer la revendication de la dette écologique dont les pays en développement sont les créanciers. Dans cette perspective et si l’on considère que la dette externe financière a déjà été payée dans bien des cas, et si l’on prend en compte de plus les dettes historiques, sociales et écologiques, la question qui se pose alors est Qui doit à Qui ? On devra également établir un mécanisme formel et périodique de participation sociale pour analyser les résultats des audits annuels réalisés. Ainsi un Observatoire citoyen devrait être établi par voie constitutionnelle et sa création devra passer par le Pouvoir citoyen. Cette action au niveau national devrait avoir son pendant au niveau des collectivités territoriales (villes et départements). Ces contrôles devraient être complétés pour empêcher la distribution régionale inéquitable de l’endettement public.
6. La création de mécanismes de résolution des différends en cas de besoin Dans le cas où les audits menés révéleraient des problèmes, il faudrait convoquer les créanciers à un système d’arbitrage à l’amiable pour leur résolution. Néanmoins pour faire face aux problèmes de solvabilité ou de non paiement, l’Etat équatorien devrait encourager la création d’un Tribunal international d’arbitrage sur la dette souveraine |10.| pour une résolution globale des possibles désaccords. Parallèlement à ces demandes, il est nécessaire d’établir un nouveau et meilleur système monétaire et financier international qui ne peut être atteint par une simple réforme interne d’institutions comme la Banque mondiale et le FMI. Il faut un système qui aide à réguler et normaliser un autre processus de mondialisation sur des bases de solidarité et de durabilité. En d’autres mots, il faut que ces institutions reviennent à leurs origines en tant qu’institutions spécialisées du système des Nations Unies, organisation qui devrait être basée sur la coopération internationale. Cette transformation est urgente étant donné que le FMI et la Banque mondiale fonctionnent comme les simples instruments et mandataires des grandes puissances et du grand capital, c’est-à-dire des créanciers. C’est pourquoi cette initiative ne peut absolument pas avoir lieu dans le cadre des actuelles institutions de Bretton Woods qui devraient être complètement réformées du dehors. Une partie du problème des pays sous-développés ou appauvris est que les organismes financiers internationaux bénéficient de l’impunité et sont au-dessus des lois et des contrôles. Cela est inacceptable dans un monde intégré qui propose la démocratie comme système de gouvernement. Les organismes internationaux comme le FMI et la Banque mondiale doivent rendre compte à une instance, par exemple l’Assemblée Générale des Nations unies, qui à son tour pourrait servir à canaliser les demandes des différents pays par rapport à ces institutions. Il faut créer des mécanismes internationaux et des instances de sanction des organismes internationaux et de leurs fonctionnaires. A côté d’un nouveau FMI qui assume le rôle de contrôleur, la « société civile » nationale et internationale doit avoir en permanence la capacité de surveillance du contrôleur. Il est évidemment également grand temps de concevoir et de mettre sur pied une Banque centrale mondiale pour ordonner le chaos financier et monétaire actuel qui fait le terreau d’énormes bénéfices spéculatifs et de grands sacrifices humains.
Dans le cadre d’un code financier international, il faut développer différents mécanismes de contrôle des flux de capitaux au niveau international comme l’introduction de la Taxe Tobin et la disparition immédiate de tous les paradis fiscaux. Parallèlement il faut renforcer la revendication de la dette écologique dont les pays sous-développés sont les créanciers. Dans cette perspective et si l’on considère que la dette externe financière a été déjà payée et si l’on prend en compte de plus les dettes historiques, sociales et écologiques la question qui se pose alors est Qui doit à Qui ? En somme il est nécessaire de renforcer le potentiel politique de la proposition pour l’établissement d’un tribunal international sur la dette souveraine. Le refus de cette revendication juste revient à valider l’abus que représente la gestion de la dette de la part des créanciers. La dette doit cesser d’être un mécanisme d’exaction des ressources des pays pauvres et d’imposition des politiques depuis les pays riches. Bien que cette initiative requière un large soutien international, elle pourrait être considérée dans la nouvelle Constitution comme un élément à part entière d’une proposition constitutionnelle progressive.
Annexe
Proposition articulée autour de la dette publique
GND - CAIC
1. Dette publique et souveraineté financière
Dans le cadre de la souveraineté financière, l’Etat veillera à ce que le caractère de l’endettement public n’affecte pas la souveraineté nationale, les droits humains, le bien-être des peuples et la préservation de la nature. La nationalisation ou étatisation des dettes privées est interdite.
2. Caractère et conditions de l’endettement public
L’Etat et ses institutions tenteront d’éviter au maximum le recours à l’endettement. On donnera la priorité à l’utilisation de fonds propres, d’épargne interne et de ressources mobilisées au travers des diverses formes de coopération et de réciprocité internationales pour le développement intégral du pays.
Il revient à l’Etat d’utiliser rationnellement et de contrôler les processus de contraction des dettes et d’octroi des fonds, attribution qu’il exercera via un organisme créé et régulé par la loi qui comprendra des représentants du Secrétariat national de la planification, du Ministère des Finances, du ministère de la Coordination de la politique économique et de la Banque centrale équatorienne. Cette fonction ne pourra pas être décentralisée.
Les plans de développement national et local, dûment harmonisés dans leurs objectifs, seront la principale référence pour les priorités et les besoins de l’endettement. L’Equateur ne contractera ni ne paiera des dettes qui ne correspondent pas à ces plans.
La qualification de viabilité du crédit public sera intégrale et prendra en considération de manière explicite les aspects économique, financier, social, de genre et environnemental.
Les instruments destinés à contracter des emprunts devront remplir les exigences minimales suivantes :
Ils ne prévoiront aucune renonciation expresse ou tacite de la juridiction nationale par l’Etat équatorien
le domicile à l’extérieur, précisé à des fins judiciaires, sera l’ambassade ou la mission diplomatique accréditée dans le pays correspondant.
L’accord et les autres documents habilitants seront en espagnol et auront une pleine valeur juridique tant en Equateur qu’en dehors, sans préjudice de la valeur équivalente reconnue aux versions dans d’autres langues.
Les accords de renégociation ne contiendront de manière tacite ou expresse aucune forme d’anatocisme.
Les clauses contractuelles convenues ne pourront être en opposition aux dispositions de cette Constitution
3. Les limites de la dette publique, de son utilisation et son service
La loi déterminera les limites pour l’endettement public sur la base des projections de recettes et dépenses pour ne plus s’engager à des paiements futurs impossibles ou non viables.
L’endettement public financera exclusivement des programmes et projets d’investissement à charge d’institutions et d’entreprises publiques. Il est interdit de destiner ces ressources à des dépenses courantes ou au paiement des intérêts et à l’amortissement de dettes préalablement contractées.
Les paiements au titre du service de la dette auront lieu une fois remplis de façon satisfaisante les engagements budgétaires de dépenses et d’investissement social et ceux relatifs à « l’économie des soins ».
Les dettes dont le caractère illégal et/ou illégitime aura été démontré via l’audit intégral ne seront pas payées.
4. Audit intégral de la dette
La dette publique tant actuelle que passée sera soumise à des audits intégraux avec des équipes composées de délégués de l’Etat et des organisations sociales. Les résultats de ces audits seront contraignants vis-à-vis des sanctions, des compensations et corrections respectives.
La loi élaborera des mécanismes de compensation pour les dettes écologiques, historiques et de genre, conformément à ce qu’établiront les audits intégraux de la dette. Les ressources récupérées par l’Etat par le non paiement des dettes illégales et illégitimes ou par la restructuration seront orientées vers ces compensations et l’investissement social.
Notes de bas de page:
|1.| Ces articles constitutionnels peuvent être consultés sur la page web de l’Assemblée Constituante : http://assambleaconstituyente.gov.ec
|2.| Voir Registro Oficial n°569 du 1er septembre 1983, p.8
|3.| Du nom de la monnaie d’alors en Equateur le sucre. Mécanisme de socialisation des dettes privées qui a eu lieu en 1983 et 1984. Avec la « sucretización », l’oligarchie équatorienne et ses alliés internationaux ont réussi à faire en sorte que la dette privée vis-à-vis des créanciers internationaux qui s’élevait à 1.628 millions soit assumée par l’Etat, c’est-à-dire par toute la société équatorienne. Voir l’étude L’Equateur à la croisée des chemins, chapitre 2, http://www.cadtm.org/spip.php ?article2776
|4.| Centre international de règlement des différends liés à l’investissement, instance d’arbitrage du groupe Banque mondiale dont les décisions ont toujours été - à une ou deux exceptions près - favorables aux multinationales au détriment des Etats du Sud.
|5.| Rappelons qu’un Etat peut ne pas reconnaître un Traité car souscrire à un Traité international est une attribution souveraine des Etats et la Convention de Vienne sur le droit des Traités prévoit que l’Etat peut établir des réserves lorsqu’il ne souhaite pas l’application d’une disposition déterminée. Il ne semble pas pertinent d’éviter le recours à des tribunaux d’arbitrage, en tant que méthode alternative de résolution des conflits, tant que ceux-ci garantissent des conditions d’équité et de transparence véritables.
|6.| L’élaboration du Pouvoir Citoyen est en discussion, pour qu’il constitue un nouveau pouvoir de l’Etat qui permette d’assurer à la citoyenneté le contrôle de l’Etat et y compris la gestion de l’économie.
|7.| Dans les dépenses courantes se trouvent les dépenses pour les salaires en éducation et santé.
|8.| Etant donné que seule la partie bilatérale de la dette peut faire l’objet d’une restructuration et que le reste fait l’objet d’un « reprofilage » via l’émission de nouveaux bons, on peut dire que la gestion de la dette devra s’opérer soit à travers le reprofilage ou la renégociation lorsque nécessaire pour que le service de la dette ne dépasse pas 33% du budget.
|9.| « L’économie des soins » (economía del cuidado en espagnol) se réfère, selon une définition de Corina Rodríguez Enríquez, économiste à l’université de Buenos Aires, à un espace assez indéfini de biens, services, activités, relations et valeurs relatifs aux besoins les plus élémentaires et les plus importants pour l’existence et la reproduction des personnes.
|10.| « L’économie des soins » (economía del cuidado en espagnol) se réfère, selon une définition de Corina Rodríguez Enríquez, économiste à l’université de Buenos Aires, à un espace assez indéfini de biens, services, activités, relations et valeurs relatifs aux besoins les plus élémentaires et les plus importants pour l’existence et la reproduction des personnes.
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Autor
ALBERTO ACOSTA ESPINOSA, nació en Quito el 21 de julio de 1948. Realizó estudios de Economía (especialización en Economía de la Energía) en la Universidad de Colonia (1977-79), República Federal de Alemania (RFA), en donde también estudió..
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